关于农村饮水安全现状及解决对策的调研报告

  党中央、国务院历来十分重视农村饮水工作，作为农村基础设施建设“六小工程”的重要内容之一，近年来各级财政都持续不断的增加农村人畜饮水的投入。经过多年的不懈努力，到2004年底我国已基本解决农村饮水困难，农村饮水工作的重点已经转向饮水安全。为了解实现饮水解困后的农村饮水安全状况，2005年7～10月水利部发展研究中心成立了调研组，先后前往河北省邯郸市和衡水市、陕西省西安市和咸阳市、甘肃省白银市和平凉市以及浙江省湖州市等地进行了调研，并汇总全国农村饮水安全现状调查评估资料和实地调研资料，现总结如下。

  2005年，国家发改委、水利部和卫生部联合对全国农村饮水现状调查成果进行了一次全面复核评估，根据结果得出，截至2004年底，全国农村人口93745万人（不含上海和港澳台），其中，饮水安全和基本安全人口为61545万人[1]，占农村总人口的65.7%；饮水不安全人数为32200万人，占农村人口的34.3％[2]。

  在农村饮水不安全人口中，水质不达标的人口数达70％，水质问题按影响人口数依次排列为：氟超标、地下水严重污染、地表水严重污染、苦咸水、砷超标、其他水质问题；水量、方便程度、保证率不达标占饮水不安全人口的30％。具体如图1所示。

  目前，农村饮水安全工程的主要类型有如下几类：一类是已经实现乡镇供水一体化的工程；第二类为多村联合供水工程；第三类，单村供水工程；第四类，单户工程。前三类为集中供水工程，第四类为分散供水工程。通过集中式供水工程解决饮水问题的人口有3.4亿，占36.5%，而分散式占63.5％。可见，我国农村仍以传统、落后的分散式供水为主。

  综合以上分析，农村饮水安全的形势依然不容乐观。一方面，大量的农村饮水工程是落后的、简陋的、低标准的，解决农村饮水问题的周期赶不上老化破损的周期，许多地区总是处于低水平重复的状态；另一方面，高氟水、高砷水、苦咸水、污染水、血吸虫病等严重危害群众身体健康的饮水水质问题依然广泛存在。据卫生部统计，全国有饮水型氟斑牙患者2000多万人，氟骨病患者130多万人，砷中毒患者近万人，大骨节病患者80多万人。由于长时间喝不清洁的水，有的地方出现了“矮子村”、“短命村”、“癌症村”、“无人参军村”等。近年来，血吸虫病在我国长江流域的湖南、江西、湖北、安徽、江苏等5省以及四川、云南2省的部分山区呈上涨的趋势，作为我国血吸虫病最严重的省份，湖南省目前血吸虫病人达21万多人。这些数字无不提醒我们，解决农村饮水安全问题是当务之急。

  新中国成立后，经过长期努力，特别是从2000年开始，中央进一步加大了农村人饮水解困的投入力度，农村饮水工作取得了很明显的成效，但仍存在一些问题：

  （一）性质和事权划分方面农村饮水安全性质界定不清，投资主体不明

  对于农村饮水工程，国家始终没明确的定性，因而多年以来关于谁应当成为农村饮水工程的投资主体一直存在争议。现行的农村饮水安全投资政策沿袭了饮水解困的有关政策，投资主体为中央政府、地方政府以及农民，但对于这三方的投资主体地位，有关政策未予说明，农村饮水安全到底应当由谁负责解决的问题一直没有得到明确答复。在此情况下，形成目前以中央政府推动为主、地方政府与农民的积极性不够的局面，这在一定程度上也影响了农村饮水安全问题的解决。

  （二）前期规划方面缺乏总体规划，影响工程实施效果

  前期规划至关重要，直接影响工程的实施效果。调研中发现，不少地区在解决农村饮水问题时，工程上马比较随意，缺乏对水源保证、工程规模、类型等重要问题的有效规划设计和论证，导致饮水工程依然处于分散的大规模低标准、低水平建设。

  许多适合采取集中供水的地区依然选择了建设分散的饮水工程；一些农村水井、水窖直接打在塘边、田旁，致使饮水水质不达标；有的水井、水窖深度不够，遇到干旱，塘、埝、田水干枯，水井、水窖水量剧减或根本无水可用。

  （三）投资政策方面现行的投资政策一定程度上制约了农村饮水安全问题的有效解决

  获得安全饮用水是人类的基本生存需求，农村饮水工程正是为广大农村地区提供安全饮水的基础设施，同时其分散、规模小、投资大、成本回收难，这些特点都决定了解决农村饮水安全问题需一定程度地依靠国家投资来完成。因此，解决农村饮水安全的投资政策就构成了至关重要的一环。

  最新的调查结果表明，全国农村饮水不安全总人口为3.22亿，按目前实施的人均定额398元的标准粗略估算，共需投资1281.56亿元，而我国每年用于解决农村饮水安全的财政投资（中央与地方）只有30亿～40亿元，如此需要30～40年才能全部解决农村饮水安全问题。这与到2020年基本解决饮水安全问题的奋斗目标相差近一半的时间。只有再加大近一倍的投资，才可能实现2020年的奋斗目标。

  调查表明，国债资金的到位率普遍较好，而地方配套部分，由于部分市、县经济发展相对落后，地方财政困难，配套资金难以落实，尤其是中西部地区。即使配套，也多是将农村投资打捆使用，一份投资顶着多种名称，扶贫资金常被用于农村饮水解困配套资金，小基建资金、以工代赈资金、慈善资金、母亲水窖资金同样也可用于配套。

  现行的农村饮水安全投资政策采取中央、地方和受益群众共同负担的原则，并根据各省经济状况确定各主体的分担投资比例，具体投资总额采取人均综合投资标准来控制，该政策存在诸多问题：

  （1） 投资分担比例仅考虑了省（自治区、直辖市）这一级别上的经济状况，未考虑省内的经济发展状况差别，导致地方缺乏灵活解决饮水安全问题的弹性机制，不免就出现了“大锅饭”的局面，有能力解决的地方也希望等待国家投资来解决。事实上，省内、甚至地市内各县的经济发展状况差异同样巨大。以甘肃省为例（其他省情况类似），选取人均地方财政收入和农民年人均纯收入两个指标对各地市进行聚类分析[3]，结果如图2所示，根据样本的相似特征和类间的差异性，可将甘肃省各地市分为以下三类，标记为G1、G2和G3。分别统计各类中的农民年人均纯收入和人均财政收入的平均值，如图3所示。可见，省内的经济发展状况差异显著，目前采取“一刀切”的政策缺乏灵活性。

  （2） 目前在农村饮水安全上全国人均综合投资标准为398元，既然是一个平均值，实际中必然有高有低，应有相应的配套政策。像甘肃省甘南、陇南一带少数民族地区，人均年纯收入仅约1100元左右。由于自然条件、水源条件、经济条件等都较差，398元的投资标准明显偏低（据估计，人均需要800元以上），地方政府及农民配套能力也低，而国债资金又是专款专用，缺乏配套的灵活机动的政策，致使类似这些地区的饮水问题解决起来十分困难。

  （四）建设标准方面部分地区农村供水标准较低，饮水安全得不到保障

  农村饮水工程是为广大农村地区提供基本生活饮用水的基础工程，具有面广、量大的特点。农村居住比较分散，工程供水规模相对较小，再加上缺乏总体规划设计或投资不足等各种原因，使得工程建设标准低，很多饮水工程解决了饮水困难，但无法解决饮水安全问题，甚至还会出现重新返困的情况。2004年在饮水解困评估检查当中，调研组发现有的地区只是解决了群众的远距离取水问题，并没有解决饮水水质问题，高氟水、高砷水以及其他不符合水质要求的污染水的饮用在已解决饮水困难地区仍然非常普遍，这些地区的饮水水质水平距国家规定的《农村实施（生活饮用水卫生标准）准则》的要求相差甚远。

  （五）运行管理方面许多已建成的农村饮水工程缺乏良性运行管理机制

  农村供水工程，规模小、效益差，农民本身的饮水卫生知识相对欠缺，工程运行管理不善是较普遍的，似乎也是在所难免的，主要表现在：

  （1）工程产权界定不清。对于工程建成后的产权归属，国家没明确规定，导致工程管护责任主体缺位，多数工程没有形成规范的管理体制，工程的长期效益没有保障。

  （2） 部分供水工程管理人员没有经过专业培训，业务素质较低，不能适应日常的管理维护要求。一些水厂甚至没有专门的管理组织和管理人员，存在只建不管、有人用水无人管水的现象。

  （3） 目前农村水价实行政府定价制。在这种体制下，制定水价时面临两难局面，水价标准低了，收取的水费不足，工程的维护和管理没有保障；水价标准定高了，农民会大幅减少用水量，水费同样征收不足，工程运行仍没有保障。

  （六）技术支持方面缺乏适合农村的水质净化处理技术

  水质净化技术已有很多，但考虑到农村规模小情况下的成本效益和农民的经济承受能力，调研中了解到，目前还缺乏方便、实惠的水净化处理技术。对高含氟量、苦咸水等水质的处理，多采用电渗析或膜处理技术等，这些技术费用高，工艺复杂，管理水平要求高，不适应农村供水工程分散、低成本，供水量小的现实条件。如河北省衡水市的降氟设备，投资较大（一套设备总投资约10万元），供水量较小（出水量仅为0.5m3/h），水价较高（15～20元/m3），仅能实现定点生活饮用供水[4]。对于水源为地表水的水厂，受到工艺复杂和建设运行成本的限制，处理设施简陋，往往只是季节性和应急性消毒，供水安全得不到保障，这与国家对解决和保障农村饮水安全的要求是不相称的。

  （七）水源保护方面水污染逐步加重，缺乏农村水源保护意识

  水源变化和水体污染是造成饮水不安全的重要因素。近年来，随着经济的持续快速发展，水污染的整体状况不容乐观，再加上国家少量的水污染防治费用都大量地投入到大江大河的治理中去了，缺乏对农村饮用水源的保护和宣传，因此，对农村来讲，地表水和地下水均呈污染加重的趋势，由此带来的对农村饮水安全的影响不容忽视。具体表现在：乱砍滥伐，植被破坏严重，清洁水源逐年减少；大量未经处理的工业废水废渣和生活污水直接排入河流，直接造成水体的大面积污染；农药化肥等非点源污染，造成水体富营养化。在取水方面，由于农户缺乏水源保护的意识和措施，家禽养殖废水和生活污水随意排放，导致水源污染，这种状况在分散式浅层地下水用水类型中尤为明显。

  根据经济学中对公共物品和私人物品的界定，公共物品是指具有消费的非排他性和非竞争性特征的物品，私人物品是指同时具备排他性和竞争性的物品。农村饮水工程应属于准公共物品。

  这是因为：一是在项目涉及区域内它具有非排他性，但在区域之间又具有一定的排他性；二是农村饮水工程基本上属于非竞争领域，同时又可适当引入市场机制，比如以特许经营的方式引入竞争机制。

  在市场经济条件下，市场是社会资源配置的主导力量，只有在市场失灵的领域，政府部门的介人才是必要的。农村饮水工程的性质决定了市场在提供农村饮水工程这样的准公共产品方面某些特定的程度上是失灵的，从而要求政府更多地承担起解决农村饮水安全问题的责任。因此，投资主体应当为政府。

  在中央政府与地方政府的事权划分上，与公共产品受益范围相关。中央政府提供的是全国性的公共物品，地方政府提供地区性的公共物品，因此农村饮水安全工程应属于地方事务，由地方政府负责解决。但从投资来讲，我国的财政政策和经济发展状况，决定了一些地方政府很难承担得起解决农村饮水安全的资金筹措责任，在这种状况下，中央政府可以给予适当的补助。因此，解决饮水安全问题的投资政策宜实行“地方为主、中央和地方政府统筹、农民适当承担、吸引社会资本”的原则。

  从调研情况来看，很多地区农村饮水工程的上马存在盲目性，影响了效益的发挥和工程的可持续性，没有很好的规划是主要原因。事实上，国家和省层次上的规划由于具有人力、物力等方方面面的优势，通常能得到全面、充分的研究和论证，而基层的规划则不然。因此，建议加强市、县、乡级的农村饮水安全规划方案的研究和论证。

  实践表明，一个好的农村饮水安全总体设计不仅是农村饮水安全问题分步、有序解决的重要保障，同时还可以节约投资、提高饮水安全保障。甘肃省平凉市庄浪县就是一个很好的案例。庄浪县地处六盘山西麓，是一个典型的山区，75％的人口生活在山区，按通常的理解，解决农村饮水安全问题应是非常艰难的。但是庄浪县却走出了一条独具特色的道路，该县结合自身的水资源条件、地形特点和农村饮水安全状况，分4个片区（南部山区、中部山区、北部山区和川区），共计10个工程，解决全县所有40.59万人的饮水问题，全部工程都是跨乡镇的集中供水工程。同时，为保证工程效益持续发挥，惠及子孙后代，规划中还有详尽的阶段实施方案、水源保护措施、建设管理和建设标准要求、建后管理和社会化服务体系建设等内容。非常可贵的是，该总体规划充分体现了可行性、实用性和科学性的要求，10大工程中有6大工程利用了当地的自然地形条件实现了自流式供水，在地形较高的山区截流引水，然后沿分水岭将安全的饮用水送到了千家万户，工程运行成本大大降低[5]。目前已建成5大工程，分别是南部山区人饮、北部山区人饮、洛水北调、梁河北调和中部人饮，运行状况很好。

  在现行饮水安全人均投资指标下，中央对各省的投资比例应根据不同地区的经济情况进行设定，划分依据是地方配套能力和农民的出资承受能力。即维持饮水解困时期采取的基本政策。

  （2） 按照事权划分要求，国家应赋予省一级更多的自主权：各省可根据本级政府经济情况、下级地方政府配套能力和农民出资承受水平，调整中央投资和省配套资金对各地市或县的整体投资比例。为防止国债资金的流失和挪用，农村饮水安全的解决采取两条线控制，一条线是国债资金项目使用的备案制度，另一条线是解决饮水安全人数的目标责任制。

  （3） 当实际饮水安全人均投资额远超过人均投资指标时，应视情况进行单列处理。国家、省的综合开发计划中涉及的地区，如工程搬迁、水库移民等，应列入相应计划中解决；或作为单列计划，通过提高人均投资额予以解决。

  融资方式即筹集项目资金的手段。能否拓展融资渠道，实现社会资本、民间资本的融人，关键在于投资能否回收、是否安全和能否获利。影响因素主要包括：工程规模和投资额；供用水结构；水价；投资优惠政策；受益居民生活水平与饮水安全问题的认识程度等。

  从农村饮水工程的性质来看，融资渠道理应以国家、地方财政投入为主要渠道。这与十六届五中全会的基本精神也是相吻合的。但是，在具备一定条件的情况下，如合理的水价、一定的规模、有城市或工业供水需求、优惠政策的引导等，可借鉴和推广如下融资模式：

  模式一城乡供水一体化融入企业资本，以区域集中供水为主、管网向农村延伸、实施城乡供水一体化，通过供水企业自筹资金或利用银行贷款的方式扩建水厂，铺设管网到农村，解决农村饮用水问题。

  模式二优惠政策、政府补助驱动民间资本注入，通过税收减免、用电和用地等优惠政策、政府适当投入或奖励，来吸收民间资金投入农村供水工程，以解决供水工程资金投入不足的问题，缓解财政压力和农民负担[6]。

  工程产权明晰是管理和运行的基础。在产权明晰的情况下，工程的管理应当由产权人进行管理。其中，工程产权属受益农户集体的，成立用水户协会管理；工程产权属农户集体与地方政府共同所有的，用水户协会与地方国有资产部门代表（可由水利部门作为代表）成立管理委员会，负责工程管理。

  在运行机制方面，可根据工程规模大小，尝试多种形式，如所有权与经营权统一的管理模式；所有权与经营权分离的模式，如拍卖、承包、租赁等方式；混合模式，如股份制等。

  开展适合农村的水质净化设备研究，应该没有技术瓶颈或障碍，因目前已有成熟的水质净化技术和设备，只是这些工艺或设备存在建设费用高、运行成本高和管理上的水准要求高的问题，不适应农村供水工程分散、小规模、低成本的现实要求。建议加强以下两方面的研究：

  （1） 特定水质问题的净化设备研究。如海水淡化、高氟水、高砷水、苦咸水等，目前已开展了大量的应用化研究，但还是存在运行复杂、成本高的问题，系统鲁棒性也有待加强。

  （2） 常规工艺。主要针对污染水。这套工艺和技术更为成熟和完善，在城市自来水厂中广泛使用，应加强常规工艺的小型化、集成化研究，从而节约投资，降低运行成本。

  按照十六届五中全会精神的总体要求，做好农村饮水水源的保护工作，应从以下几个层面展开：

  （1） 加大污染治理的力度。这是保护农村饮用水源的最根本的措施和手段，因农村水源的减少和污染大多是由于工业影响农业，城市影响农村而导致的。因此，无论从“谁污染谁治理”讲，还是从“工业反哺农业，城市反哺农村”讲，都要求从更宏观的角度来保护水源、治理污染。

  （2） 对于跨村集中供水工程或相对规模的集中供水工程，应由地市或县制定和发布水源保护方案，划定保护范围，切实保护水源。

  （3） 对于分散供水工程，应加大宣传和教育工作力度，提高农民健康卫生生活的意识，如水窖或手压水井，要注意选址，不要建在养殖场或污染水体附近，要注意保护水源，养殖和生活垃圾污水排放要远离水源；小型地表水源，应注意地表植被保护，充分利用自然的截留和净化作用。

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